BVerwG konkretisiert Rechtsprechung zu gewerblichen Sammlungen
Wie ist die Irrelevanzschwelle zu berechnen und wann bestehen gegen einen Sammler Bedenken gegen die Zuverlässigkeit? Diese beiden Fragen stehen im Zentrum der nun vorliegenden Urteilsgründe der Revision, die [GGSC] für eine bayerische Kommune eingelegt und vertreten hatte (vgl. bereits Abfall Newsletter 7/2020).
Konkretisierung der Irrelevanzschwelle
Mit Blick auf die sog. Irrelevanzschwelle bekräftigt das BVerwG grundsätzlich sein erstes Revisionsurteil in der Angelegenheit und die hierbei erstmals dargelegte Herleitung der widerleglichen Vermutung auf der Grundlage des Unionsrechts. Dabei sind ausdrücklich auch die gemeinnützigen Sammlungen mit einzubeziehen und die wegen einer sofort vollziehbaren Untersagungsverfügung noch nicht durchgeführten gewerblichen Sammlungen. Maßgeblich ist der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Tatsachengericht. Folglich sind die jeweiligen Berechnungen im Falle einer Anfechtung bis zu diesem Zeitpunkt fortlaufend zu aktualisieren.
„Zusammenwirken“ eingeschränkt
Im Weiteren geht das BVerwG konkret auf die Berechnungen ein und schränkt zunächst den Begriff des „Zusammenwirkens“ von Sammlungen ein. Im konkreten Fall sei eine anderweitig angezeigte Sammlung von 140 t/a mangels „Zusammenwirkens“ nicht zu berücksichtigen gewesen, die nicht untersagt worden war. Für das Gericht war dabei die erfolgte Mitteilung des Sammlers ohne Bedeutung, dass dieser zu einem späteren Zeitpunkt die Sammlung noch fortführen wolle. Faktisch folgt für den örE für die Zukunft daraus, dass in vergleichbaren Situationen jede Sammlung untersagt werden sollte, um sich nicht dem entsprechenden Vorwurf eines mangelnden Zusammenwirkens auszusetzen und sie bei der maßgeblichen Berechnung berücksichtigen zu können (solange diese jedenfalls nicht bestandskräftig wird). Ferner hebt der Senat klarstellend hervor, dass in Abweichung von der bisherigen Praxis eine neu hinzutretende Sammlung nicht immer nur zu Lasten des örE gehe, sondern auch zum Nachteil der Konkurrenz. Folglich verteilen sich nach Auffassung des Gerichts neue Sammlungen grundsätzlich zu gleichen Teilen zulasten des örE und der übrigen Sammlungen.
örE-Menge ist der Maßstab!
Deutlich anders als der BayVGH berechnet nun das BVerwG den Anteil. Maßgeblich hierfür ist nicht die Gesamtsammelmenge bzw. der prozentuale Anteil des örE hieran. Das Gericht verdeutlicht das an einem Beispiel:
Der Verlust von 10 % der Gesamtsammelmenge bei einem Marktanteil des örE von 30% entspreche ca. einem Drittel und ziehe „bedeutenderen Anpassungs-und Änderungsbedarf bei den Entsorgungsstrukturen“ beim örE nach sich als z.B. eine Einbuße von „10 Prozentpunkten bei einem Marktanteil von 70 oder 80 %“. Folglich seien die nach den vorgenannten Ausführungen verbleibenden Sammlungsmengen in das Verhältnis allein der örE-Menge zu setzen. Im konkreten Fall blieben gleichwohl – aufgrund des eingeschränkten „Zusammenwirkens“ - so nur wenige Prozent, mithin unterhalb der sog. Irrelevanzschwelle.
Bedenken gegen die Zuverlässigkeit
Das BVerwG stellt hinsichtlich der Bedenken gegen die Zuverlässigkeit als Untersagungsgrund fest, dass hier deutlich mehr Aspekte zu berücksichtigen sind als es die Rechtsprechung des BayVGH u.a. der Praxis der zuständigen Behörden zuletzt zugestand. So sind „nicht allein die Beachtung der unmittelbar dem Schutz der Umwelt bei der Bewirtschaftung von Abfällen dienenden Vorschriften zu beachten“, sondern auch „sonstige Vorschriften, die den rechtlichen Rahmen der Abfallsammlung bilden“. Hierzu sollen nach Auffassung des Gerichts „insbesondere straßen- oder privatrechtliche Bestimmungen über die Nutzung von Flächen zum Aufstellen von Sammelcontainern“ gelten. Dabei ist es „unerheblich, ob die Verstöße von der Rechtsordnung als besonders schwerwiegend bewertet werden und deswegen strafbewehrt sind“. Es reicht hier aus, dass wiederholte, jeweils für sich genommen nicht wesentlich ins Gewicht fallende Verstöße“ vorliegen. Maßgeblich ist eine Gesamtbetrachtung, bei der auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten ist.
Anders als vom BayVGH vertreten spielen abei auch Erkenntnisse eine Rolle, die außerhalb des Entsorgungsgebietes vorgefallen sind, für die die maßgebliche Sammlung angezeigt worden ist. Der Revision folgend unterstreicht das BVerwG, es sei „fernliegend, dass die Bereitschaft zu einer rechtskonformen Vorgehensweise territorial beschränkt ist“.
Fazit
Im Ergebnis kommt das Bundesverwaltungsgericht zu dem Schluss, dass das angegriffene Urteil des BayVGH Bestand hat. Erfreulich bleibt gleichwohl, dass die restriktive Auffassung des BayVGH – und anderer Obergerichte - in einigen wichtigen Punkten keinen Bestand hat und das Urteil im Ergebnis zu mehr Rechtssicherheit und –klarheit für den Erlass von Untersagungsanordnungen führen dürfte.
In der Praxis wird das Urteil zu einer Neuberechnung der „Irrelevanzschwelle“ in noch nicht bestandskräftigen Bescheiden führen. In einer Vielzahl von Fällen – insb. im Freistaat Bayern – dürfte dies zu einer zwingenden Untersagung von gewerblichen Sammlungen führen. Entsprechendes gilt für Sammlungen, bei denen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit gegeben sind.